【建纬观点】水体综合治理PPP项目案例分析

水体综合治理的内涵比较丰富，除了传统意义上的河道、水系综合治理，项目实施过程也往往包含污水处理、沿河片区开发。按照《国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）确定的13个行业划分标准，结合财政部PPP综合信息平台项目库的行业划分，水体综合治理涉及到生态建设和环境保护、市政工程、片区开发等行业。因此，水体综合治理根据财政部建立的全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计报告显示，水体综合治理亦是PPP项目中的项目数量大户和项目投资金额大户。这反映了我国发展理念已由“先发展后治理”逐步向“边发展边治理”和“治理先行”的绿色GDP发展理念转变。为此，国务院制定《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），要求在包括水体综合治理领域在内的各个领域建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，规范合作关系保障各方利益，健全风险防范和监督机制，并明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。

一、水体综合治理PPP项目案例简介

河南省漯河市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称“管委会”）开发、建设的漯河市城乡一体化示范区沙河沿岸综合整治PPP项目（以下简称“沙河综合整治项目”），是我们服务的水体综合治理PPP案例之一，其包括滩内沿河景观工程、河道两岸堤外景观工程、滨河路工程及四湖水系工程。项目总投资约为10.8亿元，合作期限为30年。占地规模126.3万平方米（约合1893亩）。项目采取BOT建设模式，由项目实施机构管委会招标引入社会资本，由项目实施机构指定漯河新区投资发展有限公司与中标社会资本合资成立项目公司，管理和运营项目，项目收益来源于政府付费。30年合作期满后，收回社会资本。

主要建设内容包括：

1.滩内沿河景观工程：开展沙河内滩（即整治河道两岸蓝线范围内河滩）整治43.3万平方米（约合650亩），主要工程为清淤及生态恢复工程，以及岸线整治约8公里，并建设附属管理服务用房等设施，为游客提供餐饮，休息，购物，咨询、展示等服务。

2.两岸堤外景观工程：开展河道两岸两线两侧绿地范围内景观建设，绿化景观建设面积23.6万平方米（约合353.5亩），主要工程包括绿化工程19万平方米（约合285亩），游步道、广场等铺装3.5万平方米（约合52.5亩），并配套城市家具、给排水、景观照明、附属管理服务用房等设施，为游客提供餐饮，休息，购物，咨询、展示等服务。

3.滨河东路（沙河路~淞江路段）工程：新建滨河东路，北起沙河路，南至淞江路，道路全长3.01公里，按双向两车道支路标准进行建设，设计行车速度20km/h，路面设计标准轴载BZZ-100KN，规划红线宽度15米，其中机非混行车道宽10米，两侧人行道各宽2.5米，道路占地面积约4.5万平方米（约合67.5亩）。

4.滨河西路（沙河路~淞江路段）工程：新建滨河西路，北起沙河路，南至淞江路，道路全长3.06公里，按双向两车道支路标准进行建设，设计行车速度20km/h，路面设计标准轴载BZZ-100KN，规划红线宽度15米，其中机非混行车道宽10米，两侧人行道各宽2.5米，道路占地面积约4.6万平方米（约合69亩）。

5.四湖水系工程：新建龙潭湖、天鹅湖、东湖生态莲池和西湖水广场工程，并增建四湖水系的水环系统工程25.6万平方米（约合384亩），以达到水系水质量标准。四湖水系工程具体如下：

（1）龙潭湖工程，西至千山路，北至漠河路，东至沙湾路，南至兴凯湖路，占地8.3万平方米（约合124亩）；

（2）天鹅湖工程，西至莲花山路，北至镜泊湖路，冬至燕山路，南至天鹅湖路，占地4.5万平方米（约合68亩）；

（3）东湖生态莲池工程，西至燕山路，北距日月潭路500m，冬至桐柏山路，南至洋河路，占地6.2万平方米（约合93亩）；

（4）西湖水广场工程，西至千山路，北至子牙河路，东至沙湾路，南至云河路，占地5.6万平方米（约合84亩）。

沙河沿岸综合整治工程随路敷设雨水、污水及再生水主管线20公里，配套道路照明设施。由示范区管委会负责对本项目所占用土地进行收储、整理，搬迁现有住户约500户，相关费用纳入项目前期费用，由项目公司承担。

二、水体综合治理PPP项目政策解析

水体综合治理就是通过一系列措施，将已经退化或损坏的水生态系统恢复、修复，基本达到原有水平或超过原有水平，并保持其长久稳定。水环境综合整治是一个复杂的系统工程，包括截污、管网、水利、清淤、水质净化、生态修复等方面。水环境综合治理主要体现在河流污水治理、湖泊污水治理及农村污水治理。近年来，随着我国水资源短缺和污染问题日益严重和社会民众对用水安全以及环境保护的关注度逐渐提升，水环境综合整治也就显得越来越迫切。水治理是一个系统性的工程，特别是对于河流或湖泊的治理，需要成套的设计和规划，才能达到良好的效果。在资本支持力度增加、政策红利不断落实的情况下，水体综合处理产业不仅作为“海绵城市”的重要组成部分，也作为整个“美丽中国”战略的重要组成部分，因此，漯河市城乡一体化示范区沙河沿岸综合整治PPP项目有着较强的示范价值。水体综合治理涵盖了市政工程、环保与生态工程、交通与水利工程，因此，针对水体治理综合工程的行业涵盖性，国务院、财政部关于其所覆盖行业的PPP运行规范指引均适用于水体综合治理PPP项目。

2013年9月国务院发布《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发［2013］36号）要求政府通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性基础设施项目。意见要求要科学编制规划，发挥调控引领作用。牢固树立规划先行理念，遵循城镇化和城乡发展客观规律，以资源环境承载力为基础，科学编制城市总体规划，做好与土地利用总体规划的衔接，统筹安排城市基础设施建设。完善和落实城市基础设施建设专项规划。抓好项目落实，加快基础设施建设进度。确保政府投入，推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革。2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）要求公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。规范合作关系保障各方利益。平衡好社会公众与投资者利益关系，既要保障社会公众利益不受损害，又要保障经营者合法权益。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》（国发〔2014〕60号）有关要求，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，国家发展改革委下发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）进一步把PPP模式明确主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。如污水处理等水体治综合项目。要求各地可以根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，在政府付费的基础上，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。

2015年财政部、发改委、人民银行发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发［2015］42号文），明确要求地方政府应根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡情况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择运营方式。财政部《水污染防治专项资金管理办法》（财建[2015]226号）明确了“水污染防治专项资金”（以下简称专项资金）的拨付、请领、使用、监管等程序事项，明确了由中央财政安排，专门用于支持水污染防治和水生态环境保护方面的专项水污染防治资金，这一办法有效解决了水体综合治理的财政负担问题，也为社会资本进入取得中央财政专项补贴，提供了政策依据。办法明确专项资金重点支持范围包括：“重点流域水污染防治；水质较好江河湖泊生态环境保护；饮用水水源地环境保护；地下水环境保护及污染修复；城市黑臭水体整治；跨界、跨省河流水环境保护和治理；国土江河综合整治试点；其他需要支持的有关事项。”专项资金根据各项水污染防治工作性质，主要采取因素法、竞争性等方式分配，采用奖励等方式予以支持。采用因素法分配的，主要为目标考核类工作，考核结果作为专项资金分配的参考依据；采用竞争方式分配的，主要为试点示范类工作，通过竞争审定工作方案，财政部会同环境保护部按照工作通知确定的程序组织竞争性评审。对于试点示范类工作，财政部会同环境保护部根据国家有关部署及要求确定专项资金年度支持重点领域，组织地方申报实施方案，并择优支持。地方财政及环境保护部门要按规定管理和使用中央拨付的专项资金，组织实施相关工作，落实工作任务，对采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目予以全力支持。

现有水体综合治理PPP模式政策规范中，由于水体综合治理主要是指污水处理、环境保护、地下管廊建设等事项内容，因此，专门性针对水体治理的规范体系、规则标准并不明确，这就导致了水体治理PPP项目在实施过程中，缺乏规则指引，特别是，对于水体综合治理PPP项目引入社会资本，如何保障其合理利用的问题，显得尤为突出，漯河项目采取了政府付费的方式，但这一方式对于吸引社会资本进入，对于减除政府财政负担，相对于传统的运作模式并无特别优势，这也是研究和实务人员特别需要重视和加以研究的问题。

三、水体综合治理PPP项目操作模式

（一）运作模式

漯河市人民政府授权示范区管委会作为本项目的实施机构，主管负责沙河综合整治项目组织实施及各项具体工作的安排。项目实施机构采用公开招标方式选择社会资本，项目实施机构指定漯河新区投资发展有限公司（以下简称“新城投”）和社会资本按照49%和51%的持股比例组建项目公司，投资人按照股权比例以双方约定方式注入资本金。项目公司根据金融机构规定与金融机构签订融资协议，融资金额为本项目投资建设金额与资本金的差额。本项目资本金比例为20%，来自项目公司注册资本；剩余部分为银行长期贷款，贷款期限15年（还款期为13年，宽限期2年），贷款利率采用中国人民银行5年及以上贷款利率4.90%，采用等额还本法。项目实施机构与项目公司签署特许经营协议，授予项目公司独家的特许经营权，项目公司负责漯河市城乡一体化示范区沙河沿岸综合整治PPP项目的投资建设和运营维护，采用 BOT（建设-运营-移交）模式进行建设，建设期为2年。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。”依据本项目的特点及政府需求，本项目的特许经营期为30年（含建设期），特许经营期包含建设期二（2）年和运营期二十八（28）年，建设期为自监理发出开工令之日起至交工日前一日，运营期为交工日起至二零四五年公历年结束之日。特许经营期满后，无偿移交项目实施机构。目前，本项目已于2016年2月29日与示范区2016年第一批项目一起集中开工，2017年年底完工，于完工日起全部投入运营。

图1：项目结构图

（二）交易结构

本项目采用BOT模式由项目公司建成后，项目公司通过项目附属服务用房等设施经营与政府购买服务相结合取得收益。对于水体综合治理PPP项目而言，由于涉及到的项目类型复杂，对于片区开发的，可以通过附属商业设施等经营营利，对于污水处理也可以实施“使用者付费”，但对于水系治理、交通道路建造维护等事项，则难以实现“使用者付费”和“经营收益”。特别是对于水体治理 PPP 项目的盈利模式而言，河流、湖泊等水体综合治理项目属于公共事业领域，其公益性质明显，从项目本身来看这类项目往往只有少量的投资回报甚至没有投资回报，目前水体治理 PPP 项目的盈利模式有：一是将非经营性项目与经营性项目打包，使之成为一体化项目，如在河道综合治理 PPP 项目中，把经营性收费项目的污水处理厂与非经营性项目河道清淤、生态治理等打包成为一体化项目。二是由政府购买服务。三是由政府专项补贴。2015 年 9 月，财政部、环保部印发了《水污染防治专项资金管理办法》，规定了针对水系治理的中央财政专项资金补贴。财政部2014年12月31日发布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，也明确了中央财政对于海绵城市重点城市的专项补贴制度。因此，本项目采取了项目公司经济性收益与政府付费相结合的形式，以确保社会资本能够通过收取政府购买服务费用于支付经营成本、归还债务本息并获取投资回报，实现政府和社会资本的“双赢”。

四、水体综合治理PPP项目法律问题分析

（一）漯河市沙河沿岸综合整治PPP项目识别的法律分析

项目识别的内容包括PPP模式的适用范围、项目发起、物有所值评价（Value for Money）及财政承受能力评价等。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）（下称“113号文”）的要求，项目识别内容中最重要的是物有所值评价和财政承受能力论证，前者决定了项目的成本收益，是否有经济上的可行性，后者是对政府支付能力的评估，即论证项目是否具有经济上的可能性。

1.项目建设的物有所值论证

一是法规政策对项目形成有力支撑。国务院2013年9月印发《关于加强城市基础设施建设的意见》，明确要求通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营城市基础设施项目。国家各部委也相继出台了有关鼓励和允许非公有制企业、外资企业参与河道治理、沿河景观设施建设和经营的政策，出台了公用事业特许经营的管理办法。同时财政部、住建部全面推广和规范PPP模式，发改委推进特许经营的立法工作，现已形成具有中国特色的PPP模式的法律体系，这为沙河综合整治项目的实施提供了坚实的法规政策支持。

二是项目本得到了社会资本的追捧。2002年随着建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的发布，越来越多的国内外水投企业参与到河道景观市场化的改革中来，社会投资人市场已经培育发展起来，不乏拥有雄厚资金实力，以及拥有相关国内外项目经验的主体，并对河道景观的追捧度有着较高的提升。随着市场的成熟，政策性银行、商业银行等金融机构对河道综合整治投融资行为的认可度逐步增加，更有意愿为社会资本提供投融资服务。沙河沿岸综合整治PPP项目是漯河综合示范区的核心项目，一经向社会发布招商信息，就得到了社会资本的广泛关注。采取BOT形式，由社会资本投资进行建设、运营，30年后转移政府所有，而政府付费给项目公司使用，项目公司也通过商业化运营取得部分成本弥补和收益，这一机制的设立，使得财政负担大大减轻，建设成本降低、运营效率提高，确保了本项目的“物有所值”。

三是项目经济效益分析合格。根据已经过批复的《漯河市城乡一体化示范区起步区控制性详细规划》，规划总用地721.01公顷，根据规划，该区域共需征地（城市建设用地）631.47公顷（9472亩），土地征收投入20亿。该区域内基础设施建设共需资金约9.5亿元。棚户区改造所包含的安置房建设、土地进行收储、整理，拆迁补偿等，约需26.4亿元。沙河综合整治10·8亿元。四项合计为66.7亿元。本项目运营成本主要为人工费、绿化养护费、清洁卫生费、公共设施设备日常运行维修及保养费、道路养护费、及其他运营费用，营运成本核算采用综合法，成本增长率为1%，日常维护计提比例设定为0.5%，经实际测算第一年运营成本为427.67万元。而沙河沿岸综合整治建成后，预计可带来静态经济效益收入为137.72亿元，其中商业、居住用地出让收入86.06 亿元（溢价42.16亿元），商住用地二级开发税收49.86亿元（其中：建筑环节税收8.96亿元，销售环节税收40.9亿元），公共管理及设施用地开发税收0.7亿元，道路、交通设施用地开发税收1.1亿元。根据核算，项目实施能够弥补成本并产生显著经济效益。

四是项目产生明显生态、社会效益和公共效益

工程建成后，可解决沙河路至淞江路段居民生活及交通问题，使群众安居乐业，改善城区自然环境，景观项目落成可改善周边群众生活质量，丰富群众休闲娱乐模式，提升群众幸福感。项目的建成也有利于改善水质、提高环境生态水平。项目的成功落地也式拓宽了政府方融资渠道，有助于缓解政府财政压力，优化财政资金配置，增加社会公共效益。

2.项目建设的财政承受能力评价

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）要求，对拟实施PPP项目从股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等方面进行全生命周期财政支出责任识别，结合本级财力状况、收支结构、债务水平等方面进行财政可承受力评估。根据对项目的物有所值评价，特别是对项目的成本收益论证，可以发现，由于水体综合治理项目的特殊性，其不仅涵盖了可实现“使用者付费”的项目，也存在着大量的无法实现“使用者付费”的项目，市场机制的失灵，可能导致公共产品的供给不足，因此，沙河项目必须在项目公司商业运营取得部分收益的条件下，进行政府付费，以吸引社会资本取得合理收益。对此，财政资金的先期投入，如拆迁安置补偿、征地费用等最终可以由社会资本进行最终支付。而且这一数量是可以预先准确测算和评估风险。而项目在运营期中，政府付费的部分、占比和数量才是财政承受能力需要评估的重中之重。具体的做法是：首先，在PPP项目合同中明确政府付费的基础和调整方法。在静态成本收益核算的基础上，保障项目公司的正常运营；二是明确约定对项目运营期间的成本收益情况要进行不间断的跟踪监管，尽管营运成本是企业的商业秘密，但对于企业的运营成本和自行商业运营取得的收入，仍然要经过项目实施机构的动态监管，在此基础上，不断调整政府付费的挂勾比例。从而确保财政承受能力能够通过项目公司自行营运的基础上，实现最大程度的保障公共产品供给，最大程度的实现财政负担的转移。

（二）漯河市沙河沿岸综合整治PPP项目准备的法律分析

基础设施的市场化运作会在社会投资方和多个政府方部门之间建立起长期复杂的合同关系，项目的成功运作依赖于政府主管部门对项目的有效组织，以及其他相关政府部门的协调配合。财金［2014］113号要求在项目准备阶段，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。因此，项目准备阶段的核心在于政府采购(招标引入社会资本)、项目公司的成立运营、特许经济权协议(项目PPP合同)的签订。沙河项目成功落地。项目实施机构与中标社会资本签订了《漯河市沙河沿岸综合整治PPP项目合同》，组织了项目公司，于2016年2月开工建设。

1.项目采购的实施准备

沙河综合整治项目由示范区管委会部署成立招标工作小组，确定项目边界条件，包括投融资方案、资本结构、投资回报率要求、收入主要来源等。根据上述条件进行财务分析，编制财务模型和编制主要的财务报表。根据项目边界条件及漯河市的实际情况，研究、分析项目各个阶段的风险，制定有针对性的风险防控措施和机制。在此基础上确定投标条件，实施投标资格预审。对社会资本的资格条件依据《政府采购法》（2002年主席令第68号）、《政府采购法实施条例》（2015年国务院令第658号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等政策文件的有关规定，社会投资人应当具备的条件除具备一般工程建设资质、财务能力、技术能力外，还特别要求具备运营管理综合项目的业绩和经验：要求其截止本项目发布资格预审公告之日近五（5）年内至少投资、建设或运营、维护一个合同金额不少于人民币2亿元的基础设施（市政道路、园林绿化、桥梁、公路）项目或一个合同金额不少于人民币2亿元的水利工程项目，至少具备基础设施（市政道路、园林绿化、桥梁、公路）或水利工程其中一项建设施工业绩,以中标通知书或合同或验收报告为准。在资格预审程序中，明确至少有3家以上社会资本通过资格预审的，方可继续开展后续招标工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。结合本项目具体要求限定评审合格的社会资本申请人数量不超过5家。满足预审条件后，项目实施机构于2016年3月8日发布了漯河市城乡一体化示范区沙河沿岸综合整治PPP项目的招标公告，评审委员会根据投资人提交的投标文件，对技术部分、财务部分、业绩资质部分、法律部分和报价等因素，采用综合评分法进行评估。评审结束后，管委会授权招商工作小组与排名第一的中选候选人就项目协议中可变的条款进行项目协议签署前的确认谈判，谈判的基础是招商文件（含补充通知）和中选候选人提交的投标文件。如招商工作小组未能与排名第一的中选候选人达成一致，可依次与排名第二、排名第三的中选候选人进行确认谈判。双方达成一致后，将修改、完善后的项目协议报管委会审批。通过管委会审批后，招商工作小组将通过中选通知书的形式确定中选投资人，中选投资人与新城投签订《合作经营合同》和《公司章程》，中选投资人、新城投与管委会草签《特许经营协议》。

图3：项目进度计划思路图

2.项目公司的成立与运营

在确定中选投资人之后，中选投资人与漯河新区投资发展公司按照约定的股权比例在示范区合资组建特许经营公司，项目公司与示范区管委会正式签署《漯河市城乡一体化示范区沙河沿岸综合整治PPP项目特许经营协议》（下称“《特许经营协议》”），漯河市管委会同意授予项目公司本项目的特许经营权，项目公司在特许经营期内，自行承担相关费用、责任和风险，负责漯河市城乡一体化示范区沙河沿岸综合整治PPP项目的建设、运营、维护和更新并获得政府购买服务费；同时，在特许经营期结束时将项目设施完好无偿移交给管委会。项目公司经营范围：河道治理、水利工程及附属配套设施、城市基础设施的投资与管理、旅游综合开发、高新技术项目、房地产投资、土地整理与开发、滩涂地改造、水土资源综合开发。项目公司注册资本为人民币贰亿贰仟万元（¥：220,000,000），且不得低于本项目投资总额的20%。其中，甲方出资人民币壹亿零柒佰捌拾万元（¥：107,800,000）占注册资本的49%，乙方出资人民币壹亿壹仟贰佰贰拾万元（¥：112,200,000），占注册资本的51%。在公司成立之日起注册资本和投资总额之间的差额应由合资公司以自己的名义向银行等金融机构申请项目融资。项目公司成立后，因公司发展所需资金，可通过增加项目公司注册资本或贷款融资的方式解决。

3.政府购买付费机制

如前所述，本项目实施的关键在于政府购买付费机制的合理确定。PPP项目合同约定，示范区管委会于进入运营期第一年按照中标人在投标文件中的报价及本协议约定的定价公式，以实际运营天数折算并根据约定的绩效考核得出的绩效调整系数计算本项目政府购买服务费；当工程决算、年度使用者付费与运营成本差额达到调整界点时，双方按照本协议约定的调整机制对政府购买服务费进行调整。根据财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）相关规定，并结合本项目实际情况，政府购买服务费定价公式如下：

(1)参数设定及定义：

a．年度运营收入=使用者付费-年度运营成本x（1 合理利润率），单位为万元/年，在运营期内每年增长1%；

b．项目全部建设成本为10.80亿元；

c．年度折现率为8%；

d．n于运营期第一年取值为1，每年对应增加1；

e．政府运营补贴周期为28年；

f．N为当年实际运营天数，完整自然年天数为365天；

g．L为本项目当年度绩效调整系数，取值范围为[0.7，1]。

(2)拦标价设定：

拦标价是指由于沙河项目系公共产品，其定价和成本收益，必须既确定利润率的上限，也要设定确保社会资本微利保本经营的收入下限。即，合理利润率设上限价，拦标价6%（含）；年度运营收入设下限价，拦标价为20万元/年（含）。

(3)政府购买服务费计算：

政府购买服务费的计算根据中标社会资本中标价为基准，以实际运营天数折算并根据约定的绩效考核得出的绩效调整系数计算本项目政府购买服务费。

本项目政府购买服务费最早于2018年进行支付，在本项目未整体进行竣工验收的，以当年实际通过交工验收的合同工程的通过政府相关职能部门审计的工程总支出占“本项目全部建设成本”的比例进行折算；在本项目完成整体竣工验收的，按照约定的调整机制进行调整。

（三）漯河市沙河沿岸综合整治PPP项目执行的法律分析

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》指出，“在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作”。沙河PPP项目中的社会资本方通过签订特许经营权协议，以BOT的形式完成建设，按约运营，并在期满后无偿移交政府。

1.项目运营和维护

在整个特许期内，项目公司按照国家有关技术规范、行业标准的规定和谨慎运营惯例，根据特许经营协议的约定，自行承担费用、责任和风险，融资、设计、建设、管理、运营和维护项目设施。由于项目运营的公共性，为了防止项目公司怠于履行维护和运营义务，而导致公共产品的供给不足。特许经营权协议特别约定，项目公司向示范区管委会提交中国境内金融机构出具的以示范区管委会作为受益人的人民币叁仟万元（¥30,000,000）的维护保函，以保证项目公司按照特许经营合同的规定提供运营和维护本项目设施的义务。在特许经营期内，项目公司有权在沙河综合整治项目设施范围内依据《特许经营协议》和《资产租赁协议》规定独家使用和运营维护本项目设施。同时，根据示范区管委会规划，沙河综合整治项目中附属管理服务用房等设施可作为本项目营业收入来源，管委会允许项目公司在沙河综合整治项目设施内符合适用法律规定的空间和场地自行或允许他人（通过提供、出租、允许转租全部或部分该空间及相关设施或其它方式）从事包括商业零售、商铺（包括但不限于出租和允许转租）、文化产业设施服务及适用法律现时和将来可能允许利用沙河综合整治项目设施内符合适用法律规定的空间和场地从事的任何其他经营活动。

2.项目实施的监督管理

投标、建设、运营、移交全过程中既涉及到项目实施机构依据合同对于项目公司的按约经营实施监管，也存在着城管、环保、住建、发改、价格管理部门依法对项目的实施进行监管。一是项目实施过程中，为加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性，项目实施机构可以依据特许经营权协议对项目公司依约进行监管。本项目的特许经营协议特别约定项目公司应确保对更新、运营和维护项目的情况进行详细记录，并准许市政府在给予合理通知后于正常工作时间对其运营维护情况进行检查并查阅和复制上述记录。市政府承诺若项目公司的上述记录可能包含商业秘密的，其应尽合理予以保密。根据项目经营体情况，如果市政府认为：项目公司未能按照本协议的规定运营或维护项目，且项目公司在收到市政府通知后的30个工作日或双方另行商定的合理期限内未能就上述情况进行补救的，则市政府有权自行或者委托第三方介入项目运营和维护工作，费用和风险均由项目公司承担。市政府有权在向项目公司提供详细的费用和支出记录后，从运营维护保函项下提取该款项。这一约定的实质在于本项目具备公共性，为确保公共利益，应在合同中进行特别约定监管措施。二是行政机关的依法监管。为确保本项目规范运作，提高工作效率，保障项目进度，本项目成立了项目工作小组。成员包括漯河市示范区住建委、财政局、发展改革委等部门。在特许经营期内,由示范区管委会对项目公司建设和运营等行为进行全程监督,同时示范区相关行政主管部门依据特许经营协议和适用法律，在各自的职责范围内对项目公司进行监管。此外，项目公司须依据特许经营协议和适用法律的要求，按照“运营期服务费绩效考核指标”定期向公众公布其运营状况，接受公众监督。

（四）漯河市沙河沿岸综合整治PPP项目移交的法律分析

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》明确，项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。因此，本项目特许经营权约定距特许经营期满一段时间之前，项目公司应与政府方指定委派的人员共同成立移交工作小组，就详尽的移交程序、移交范围、移交清单等制定移交工作方案，以保证在特许经营期届满之时顺利将特许经营权及移交范围内的项目资产所有权移交给政府。在移交过程中，项目公司应确保项目处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务质量不受影响。项目移交以后，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。

五、项目的相关法律问题思考及借鉴价

水体综合治理行业具有不同于一般市政、环保、基础设施建设行业的一些特点。水体综合治理行业对政策依赖性强，其无法实现排他性的消费和收费，因此，很难通过“使用者付费”的形式，把成本转移给最终消费者。同时，水环境污染成因复杂，治理难度大，投资见效期长，短期内难以实现投入与产出的平衡。因此，水体综合治理是强外部性的真正公共产品，需要以政府实施政策引导、资金支持和项目监管来确保水体综合治理的正常实施。从而使得沙河PPP项目有了较强的政策示范指导意义。

1.进一步完善水体综合治理的法律环境

PPP项目目前的存在的较大问题，就是法律依据体系性不强、层级过低，部门立法，操作和实施的依据限于政策、文件形式，致使PPP模式的实施缺乏稳定性和统一性。特别是对于涉及行业广泛的水体综合治理项目而说，这一矛盾尤为突出。相关法律文件多为《意见》、《通知》形式，多为政府部门规章，甚至有些只是规范性文件，不利于后续争议的公正、规范处理；法律法规分散、片面，部门规章和规范性文件部门利益优先，各自为政，朝令夕改，从而容易导致管理、责任的争议、推诿；法律和法规往往限于原则层面，而可操作性的细则需要规范性文件去解释，如项目的规划、立项、审批、风险管理和承担、特许权协议和合同管理、项目执行的监督和审计等问题都需要有稳定和规范的法定程序来指引操作。同时，由于PPP项目中，政府既处于合同发包人地位，又处于政府监管的角色，既是规则制定者，又是争议的裁判员。对于政府自身权利与义务的平衡，没有得到很好的规范。

2.进一步契合双方利益纠葛实现“双赢”

PPP项目的关键在于实现政府与社会资本的“双赢”，政府通过引入社会资本投资建设运营，取得了公共产品的供应和保障，也降低了政府财政负担、减除了政府负债比率，多快好省地完成了基础产品的供应。而对于社会资本而言，能够投资进入公共产品市场，取得一定的稳定投资回报，既能取得经济效益，也能取得一定的社会公共效益，提高企业的美誉度。但在实践过程中，对于水体综合治理而言，由于水体综合治理的特殊性，社会资本往往难以实现“使用者付费”，因此，水体综合治理的实施难度相比较于污水处理、交通设施运营有着天然的障碍和难度。而在实践中，社会资本得以保障微利的前提，往往来源于政府付费，而政府的信誉和支付能力又成为社会资本的痛点。因此，确实通过协议来保障政府付费机制的执行，通过约定公正有效的争议解决机制来保障各方遵守约定，通过担保、财产抵押制度等来保障社会资本的收益权也是必须加以特别重视的。

3. 实施水体综合治理，平衡生态恢复、经济发展的双重目标

水体的综合治理必须是河道与水系的综合治理，任何打造景观工程、政绩工程，以开发土地为目的的水体治理都是治标不治本，既不能保障生态环保效益，也不能真正实现经济效益，最终导致项目落地难、实施难、盈利难。应当在传统的截污清淤、河岸治理、生态补水、堤防稳固以及环境恢复等河道治理工程外，统筹流域内的污水处理、沿岸开发、垃圾处理等系统工程，把水系的疏浚与水质的恢复，把环保排污的整治排查与河道保护、水土保护、湿地保护等工程统筹起来，实现全流域、全水系的综合性一体化保护。特别是对于沿河流域的工作废水和生活的污水的排放，更要进一步统筹各方力量，由环保局牵头，协调各方部门，依法实施严格监管和查处，同时，对于排污管道的设置、处理，应当结合污水处理、垃圾处理、河道疏浚工程结合进行。从资金、技术、人员各个要素出发，以PPP模式，引入社会资本，在行政有效监管的前提下，统一责任主体，厘清项目边界，通过河道水质指标、污水出水水质和管网运营维护状况等对社会资本的服务质量进行考核并依照治理效果付费，实现水体综合治理目标的最终实现。

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