【建纬观点】特色小镇的发展历程
本专栏分系列推出曹珊律师最新研究成果《特色小镇PPP项目研究报告》，本文为第四篇。
“
前 情 提 要 ：
◎【建纬观点】从横店影视城看特色小镇PPP项目，横店小镇模式分析
◎【建纬观点】特色小镇的概念及基本特征
◎【建纬观点】特色小镇的发展逻辑、类型及申报遴选
”
（一）特色小镇概念的发展
小镇的概念，最早的时候是特指驻兵镇守的州郡中之较小者。《南齐书·柳世隆传》中提到：“东下之师，久承声闻。郢州小镇，自守而已。”后来，小镇的概念逐渐衍生为县以下人口较集中而有商业活动的居民点。
而长期用于文艺界的“特色”一词，与小城镇研究挂钩始于上个世纪80年代初。1983年，费孝通先生经过对吴江的调查，形成著名的《小城镇，大问题》报告，研究吴江地区小城镇的特色，《瞭望》周刊于1984年以“各具特色的吴江小城镇”为题摘要刊发。上个世纪90年代中叶学术界开始关注小城镇特色，探讨小城镇地方特色、文化特色、民族特色、古镇特色、产业特色、空间特色等。
最初，产业界使用特色小城镇或特色小镇一词主要是旅游业，因为民族特色、地方特色、风光特色是是小城镇旅游的主要吸引点。经初步查阅文献，第一次使用“特色小镇”一词的是1996年中共昆山市委、市政府发表的《加快新型城镇建设促进经济社会发展》一文。文中说：“近年来，我们坚持因地制宜、分类指导、确定特色、各展所长的发展要求，从各镇实际出发，积极探索小城镇建设上规模、上档次、健康发展的有效途径，逐步形成了一批功能独特、风格各异的特色小镇。”
从政府工作实践来看，采用特色小城镇、特色镇、特色小镇等名词，含义都是有特色的小城镇的简称。直到浙江2015年的相关文件才赋予特色小镇一种独特的含义，即非镇非区的多功能创新空间。而直至2016年7月1日国家住房和城乡建设部、国家发改委、财政部三部委《关于开展特色小镇培育工作的通知》中也采用“特色小镇”的叫法，“特色小镇“的概念在官方文件中得以确定和统一。并在全面推广特色小镇建设的过程中明确指代。
（二） 特色小镇的发展历程
1. 特色小镇的前期酝酿和探索
在“特色小镇“概念逐渐形成并更新的过程中，各地就特色小镇建设的初期探索和研究也在进行。以下为以时间为线索，各地关于特色小镇发展探索的事记。
1995年，张大明、叶家新在《发挥乡镇资源优势建设特色小城镇》的中报道湖北钟祥村镇建设。这是关于特色小城镇建设的较早的一篇报道。
2000年，木玄在《把握机遇扬长避短发展特色小城镇：访内蒙古自治区党委书记刘明祖》一文中介绍内蒙古认真贯彻党中央关于发展小城镇的文件精神,抓住西部大开发的机遇,小城镇建设取得了显著成效。
2004年5月，北京市通州区台湖镇面向世界征集规划设计方案，将把台湖中心区建设成融旅游观光、绿色生态、别致景观为一体的特色小镇。从此揭开了打造节能生态特色小镇的序幕。该项工作一致延续到2008年奥运会之后。2016年8月，通州区政府为把台湖打造成国家级新型城镇化试点区域，又与深圳招商局集团签署了“关于共同建设台湖镇项目的合作框架协议”。
2005年5月12日，《中国房地产报》报道上海宝山区罗店镇经营现代化特色小镇，计划用5至10年的时间,将罗店镇基本建成功能布局合理,特色风貌独特,经济、社会和生态协调发展的体现特色小城镇风情的绿色文明都市集镇。
2005年9月27日，云南省人民政府下发《关于加快旅游小镇开发建设的指导意见》，以各种资源和要素的有效聚集，促进小城镇建设，并通过旅游小镇的建设创新城镇建设和发展的模式，带动我省各类特色城镇的建设，推动全省城镇化的快速发展。这是较早提出当前特色小镇理念中的“以产业带动城镇建设”理念的指导意见。
2006年7月，中共云南省委副书记、云南省常务副省长秦光荣接受《城乡建设》杂志专访，谈“落实科学发展观打造特色小镇”，谈到特色小镇建设坚持规划先行、产业支撑、保护优先、市场运作和群众受益等原则。提到了特色小镇的部分运营理念和运作模式。
2007年04月12日，新华网江苏频道报道江苏省昆山市淀山湖镇要建成集湖光、水乡、欧陆风情于一体,具有休闲娱乐、生态观光、现代时尚功能的新江南特色镇。
2008年3月，秦光荣接受《城乡建设》记者专访，谈以旅游名镇建设为先导推进特色小镇建设。通过建设内涵丰富的各类特色小镇，逐步形成特色小镇体系。提出除旅游小镇之外，进一步建设工业小镇、农业小镇、商贸小镇、生态园林小镇、历史文化名镇。其直接地提出了特色小镇特色产业的多样性，大体勾画了特色产业的框架和类型，以及特色产业多样化的概念。
2008年5月12日，《济南日报》报道，杜绝千镇一面，提升发展能力，济南着力打造“特色小镇”。第一批展开的商河县怀仁镇、平阴县孔村镇、长清区万德镇，正分别规划营造“商贸特色”、“工业特色”、“绿色城镇”，第二批展开的城镇也将结合自身环境和文化特色进行城镇建设。
2010年6月，《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》（2010-2020）发布，纲要确定规划建设22个特色旅游小镇。是较早的一个省级层面的特色小镇指标规划。
2011年5月5日，云南省人民政府出台《关于加快推进特色小镇建设的意见》（云政[2011]101号）提出：在“十二五”期间，争取建成一批镇区入口超过1万人、非农产业产售占GDP比重达到50％以上的重点特色小镇。省级重点开发建设210个。特色小镇分为现代农业、工业、旅游、商贸、边境口岸、生态园林六类，在旅游特色小镇的基础上形成特色小镇体系。这是关于特色小镇建设，较为全面、细化的省级层面的规划。
2011年2月24日，北京市农村工作会议召开，郭金龙市长强调要积极推进小城镇建设，加快培育小城镇特色产业，打造一批园区经济强镇、特色农业名镇、旅游休闲名镇、商贸物流重镇等特色小镇。2011年6月，北京市发改委明确，北京市正式设立总规模100亿元的小城镇发展基金，引导本市42个重点小城镇打造成旅游休闲特色镇、科技和设施农业示范镇、商务会议特色镇、园区经济特色镇和重点产业功能区配套服务特色镇五类特色小镇。首批试点镇包括房山区长沟镇、大兴区魏善庄镇和顺义区的李遂镇。之后京郊区县涌现一批特色小镇。
2012年9月，中共贵州省委、贵州省人民政府《关于加快推进小城镇建设的意见》提出：到2015年，建成100个交通枢纽型、旅游景观型、绿色产业型、工矿园区型、商贸集散型、移民安置型等各具特色的示范小城镇。到2017年，每个县(市、区、特区)建成3至5个特色小城镇[1]。
[1] 参见 余池明：《特色小镇的起源和探索历程》 ，“乡村与城镇建设”公众平台。
2. 特色小镇的战略成型
特色小镇，从各地早期探索中不断地积累经验和总结问题，并在官方战略思维中不断进行概念更新。而特色小镇作为一个正式的概念被统一、被广泛提及，以及中央和地方支持特色小镇建设的政策文件的密集出台，是最近几年的情况。也是在最近几年，特色小镇发展的战略布局基本成型，并开始在全国范围内推广和落实。中央层面，根据时间发展先后，以下略作关于“特色小镇”的大事记。
2013年12月10日，在中央经济工作会议上的讲话上总书记首次提出“新常态”，以概括我国经济发展新阶段。相应地我国城镇化也进入中后期，城市发展方式亟待转变。在这样的背景下，浙江提出的非镇非区的多功能创新空间新含义的特色小镇模式得到中央领导同志的肯定，特色小镇的培育上升为国家行动。
2014年10月17日，浙江省省长李强参观“云栖小镇”，首次公开提及“特色小镇”。2015年04月22日，浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，明确浙江版特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。
2015年6月4日，第一批浙江省省级特色小镇创建名单正式公布，全省10个设区市的37个小镇列入首批创建名单。
2016年3月17日发布的《十三五规划纲要》提出“加快发展中小城市和特色镇，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。”
2016年5月6日，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》要求加快特色镇发展。因地制宜、突出特色、创新机制，充分发挥市场主体作用，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇。
2016年7月1日，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。
2016年8月3日，住房和城乡建设部村镇建设司发出《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，下达各省特色小镇推荐名额。
在三部委发文之前，已有贵州、福建和重庆出台特色小镇指导意见。三部委发文之后，又有甘肃、安徽、辽宁、河北、山东、内蒙、天津等省、直辖市出台特色小镇政策文件，在过去本省小城镇建设的基础上推出特色小镇的升级版。其中福建、河北、山东基本上采用了浙江模式，其他省则采取了各具特色的模式。新一轮的特色小镇建设不能脱离前一阶段的特色小城镇建设基础，大多数地区还是要在既有基础上升级完善，有条件的地方也可以借鉴浙江模式开辟新的空间。
2016年10月，住建部、中国农业发展银行发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》。同月，国家发展改革委发布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》。
2016年10月13日，中央财经领导小组办公室、国家发展改革委、住房城乡建设部在浙江杭州召开的特色小（城）镇建设经验交流会，住房城乡建设部同期公布北京市房山区长沟镇等127个镇为第一批中国特色小镇。
2016年12月，发改委等发布《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》。
3. 特色小镇的全面发展
中央层面就特色小镇的规划和建设发号施令，地方上各地也有相应的政策和实践跟进，或已有相关的政策、实践铺垫。其中主要的政策围绕着土地指标、资金支持、人口管理、行政管理、环保质保、监测考核等方面展开。以省级为范围，以下是部分省级行政区关于特色小镇的政策和实践的主要内容及特点。
（1）北京
《北京市“十三五”时期城乡一体化发展规划》指出，“十三五”期间，北京将统筹规划建设一批功能性特色小城镇，提高小城镇承载力，更好地对接非首都功能疏解，起到“桥头堡”作用。
“十三五”期间，作为重点小城镇的升级版，北京市将充分利用北京非首都功能疏解的重大机遇，调整重点镇规划布局，明确各类小城镇的功能定位。如平原地区的乡镇，位于京津冀协同发展的“中部核心功能区”，将积极承接中心城和新城疏解的生产性服务业、医疗、教育等产业项目，打造一批大学镇、总部镇、高端产业镇；西北部山区乡镇，位于京津冀协同发展的“生态涵养区”，将重点发挥生态保障、水源涵养、旅游休闲、绿色产品供给等功能，打造一批各具特色的健康养老镇、休闲度假镇；围绕重大项目建设、重点资源利用，还将统筹规划建设雪上运动小镇、世园小镇、环球影城小镇、新机场服务小镇、科技信息小镇等一批功能性特色小城镇，带动农民实现就地城镇化和增收致富。
在新型城镇化建设中，北京将着重支持农村集体经济组织和农民更多地参与农村生态环境、基础设施、公共服务等项目建设，获得更多经营收益和劳动报酬。探索盘活农民闲置住房，发展旅游养老业。结合农村集体经营性建设用地制度改革，让农民更多分享土地增值收益，增加农民财产性收益。深入推进集体产权制度改革，制定支持集体经济组织做大做强的有关政策，完善其市场主体地位，增加农民集体股权收益。探索建立绿色生态为导向的农业补贴制度，提高生态补偿标准，提高农村社会保障水平，增加农民转移性收入。力争到2020年，农民人均收入达到3万元，低收入农户人均收入达到1.5万元。
（2）天津
天津市政府办公厅近日发布《天津市特色小镇规划建设工作推动方案》。根据该《方案》，到2020年，天津市将创建10个市级实力小镇、20个市级特色小镇，在现代产业、民俗文化、生态旅游、商业贸易、自主创新等方面竞相展现特色，建设成一镇一韵、一镇一品、一镇一特色的实力小镇、特色小镇、花园小镇。
目前，天津各区相继启动编制特色小镇规划。武清区将打造电商小镇、台商小镇、工业创新小镇、创客小镇、欧式风情小镇、运河创意休闲小镇等“市级特色小镇”，以及自行车小镇、绢花小镇、泉州水城、津门首驿、东方马都等“区级特色小镇”。西青区中北镇打造产城融合特色小镇，大力发展新能源汽车、无人驾驶汽车。东丽区华明高新区建设制造业特色小镇，打造智能网联汽车生产基地，同时发展生物医药与医疗器械、新材料、工业科技打印等。
天津市在规划和建设特色小镇中呈现出如下特点：
i. 重运营、轻开发。以往的示范镇建设需要对原有镇区进行大拆大建，多以房地产开发为主。特色小镇的建设不再以简单的大规模开发为主，更多引入城市运营的理念，把文化功能作为“内核”，充分挖掘、展示地域优秀传统文化，更强调对传统文化的活化利用，形成凝聚特色小镇的新的文化氛围。
ii. 重市场、轻行政。特色小镇具有紧凑而明确的空间范围（3平方公里左右），更强调“转型”和“创新”的含金量，它集聚的是整个产业链中一部分高端的核心环节，以及与主导产业相互关联、共存、促进的各种创新功能、服务功能、社区功能、文化功能等。
iii. 重颜值、低成本。特色小镇在满足小镇居民产业、居住、游憩等功能基础上，更强调精细、美观而具有地域辨识性，更加强调小镇绿化景观等的塑造，实现城乡空间建设与生态文明建设相融合。
iv. 重制度、轻蓝图。要“一镇一策”，“一类一策”，摒弃“先拿牌子、政府投资、招商引资”的传统做法，同时对特色小镇的企业全面实现电子化审批。
（3）浙江
目前，浙江省已经公布了两批79个特色小镇省级创建对象，51个省级特色小镇培育对象。特别是首批37个特色小镇，取得了4方面的成效。自2015年4月，浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8号），至今，浙江省相继出台十多部关于特色小镇的通知或意见。
浙江的特色小镇将采用“宽进严定”的创建方式，通过“自愿申报、分批审核、年度考核、验收命名”四个程序完成“特色小镇”创建。对纳入省重点培育特色小镇创建名单的对象，对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类小镇按60%给予配套建奖励，对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。
（4）福建
2016年6月3日，福建省政府发布《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》，明确通过3-5年的培育创建，建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。
福建省在规划和建设特色小镇中呈现出如下特点：
i.强化要素保障。优先满足特色小镇用地需求，对每个特色小镇各安排100亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持。
ii. 加大资金支持力度。对特色小镇给予债券和贴息支持，小镇范围内符合条件的项目，优先申报国家专项建设基金和相关专项资金，优先享受省级产业转型升级等相关专项资金补助或扶持政策，优先支持向政策性银行争取长期低息的融资贷款。
iii.给予人才扶持。对特色小镇范围内的高端人才实行税收优惠和个税优惠政策，加大对高层次人才运营项目的担保支持。
iv. 鼓励改革创新。列入省级创建名单的特色小镇，优先上报国家相关改革试点；优先实施国家和省里先行先试的相关改革试点政策；允许先行先试符合法律法规要求的改革。
（5）陕西
2016年，陕西省发出《进一步推进全省重点示范镇文化旅游名镇（街区）建设的通知》，提出通过建立动态调整机制、持续加大扶持力度、提升规划建设管理水平、切实落实扩权强镇、加强技术支持和专家指导、严格目标责任考核等8项措施，进一步推动全省重点示范镇、文化旅游名镇，即“两镇”建设，带动全省特色小城镇发展。
陕西省在特色小镇的相应行政管理中，持续推进简政放权，配备规划管理专职人员。两镇的主要负责人可由县级领导兼任。
另在土地和资金上，省级层面也给予了支持。从2016年到2020年，省财政给予每个省级重点示范镇每年1000万元专项资金支持，每个省级文化旅游名镇每年500万元专项资金支持。同时，省上还将分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇200亩城乡建设增减挂钩用地指标、新增建设用地指标。成效显著的地市级重点镇奖励600万元和600亩用地指标。
（6）四川
2013年四川省委作出开展“百镇建设行动”的重大决策，每年选取100个基础条件好、发展潜力大、特色优势明显的小城镇，进行重点培育。目前，推出的300个试点示范特色小镇竞相发展，形成了“百镇示范带动、千镇蓬勃发展”的良好势头，乡土四川正加速向城镇四川迈进。
四川省在规划和建设特色小镇中呈现出如下特点：
坚持“多规合一”。四川统筹小城镇布局和功能，把小城镇建设系统纳入了新型城镇化规划体系，确保300个试点镇的土地、城建、产业和基础设施配套，与城镇总体规划相适应。
坚持“一镇一规”。四川众多小城镇分布于平原、河谷、丘陵、山地，发展条件参差不齐。按照宜工则工，宜旅则旅，宜商则商，宜居则居的原则，精准规划，使每个镇都有鲜明特色和发展方向。
坚持“绿色优先”。四川小城镇山、水、林生态优势突出，坚持以原有城镇自然风貌为基础，划定小城镇规划红线，创建山水相依、绿色低碳、自然和谐的宜居小城镇。
（7）贵州
贵州省委省政府提出建设100个示范小城镇的战略，建设了一批旅游小镇、白酒小镇、茶叶小镇等各具特色的小城镇。贵州省在全国率先开展以镇为单位，全面小康社会创建工作，制定了《贵州省100个示范小城镇全面小康统计监测工作实施办法》，建立了以镇为单位，全面小康统计监测指标体系，极大地促进了示范小城镇全面小康的进程。
（8）山东
2012年，山东省委、省政府确定实施“百镇建设示范行动”。出台了《山东省人民政府关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》，在实施扩权强镇、保障发展用地、适度扩大财权、加强资金扶持、优化机构设置等七个方面制定了创新性的优惠政策。
如委托给示范镇的行政许可和审批事项，一律进入镇便民服务中心，实行“一站式服务”。再如土地方面，“十二五”期间省里每年为100个示范镇安排不少于5000亩的新增建设用地计划指标，直接单列下达。同时，资金方面省里每年安排10亿元的示范镇建设专项资金。
（9）上海
经过一段时间酝酿规划，《关于金山区加快特色小镇建设的实施意见》正式出台，计划对各镇的产业特色、文化特色、生态特色进行再挖掘和再培育，力争到“十三五”末，初步培育形成一个产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色小镇群落。
（10）江苏
2015年底，江苏提出计划通过“十三五”的努力，打造100个左右特色小镇。今年5月，南京市发改委农经处表示，南京将用3年时间打造一批特色小镇。目前除了南京已率先进行试点建设，扬州、泰州、宿迁等市也在积极探索中。
精彩回顾
◎【建纬观点】特色小镇的发展逻辑、类型及申报遴选
◎【建纬观点】特色小镇的概念及基本特征
◎【建纬观点】从横店影视城看特色小镇PPP项目，横店小镇模式分析
◎【建纬观点】独家！从企业方关注角度解读财政部[2017]50号文
◎【建纬观点】制止地方以政府购买服务名义违法违规融资新规——地方债管理规则的进一步细化
