【建纬观点】《上海市建设项目工程总承包招标评标办法》解读

郝运 律师

上海市建纬律师事务所工程总承包业务部专职律师，西北政法大学法学硕士。

曾参与某国家级新区管委会、某大型城市基础设施建设项目的常年法律服务。现专为大型建筑企业集团提供工程总承包与建设工程相关法律服务，涉足的业务领域包括：建筑工程、工程总承包、能源与自然资源类工程项目、城市基础设施项目等诉讼/非诉讼法律服务。

2022年1月29日，上海市住房和城乡建设管理委员会印发并公布了《上海市建设项目工程总承包招标评标办法》（沪住建规范〔2022〕4号，以下简称“《评标办法》”）。该办法系2021年3月上海市住建委出台《上海市建设项目工程总承包管理办法》（沪住建规范〔2021〕3号，以下简称“《管理办法》”）后，又一专门规范工程总承包组织实施方式的规范性文件，主要着眼于工程总承包项目的招标及评标活动。

2022年2月14日，上海住建委在官网发布了《评标办法》解读文章，对评标办法的修订情况进行了说明。本文尝试从国家法规和各地方规定“两个层面”，从招标投标规范和工程总承包管理规范“两个维度”对《评标办法》进行解读。

一、适用范围适配《管理办法》

2018年12月17日上海市印发《上海市工程总承包招标评标办法》（沪建建管〔2018〕808号，以下简称“旧《评标办法》”）时，国内工程总承包组织实施方式处于刚起步阶段，旧《评标办法》规定了六种具体的适用情形，适用范围较窄。

随着国内工程总承包模式的发展，住建部、发改委发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），上海市也根据法律法规、国家层面规范性文件出台了《管理办法》，《管理办法》已成为规范上海市工程总承包组织实施方式的最重要的文件之一。

此次修订发布的《评标办法》对适用范围进行了调整，直接链接了《管理办法》的规定，即适用于上海市行政区域内采用工程总承包方式（DB模式或EPC模式、可含勘察）的新建、改建、扩建的建设项目，且并不局限于房屋建筑和市政基础设施领域。与湖南、四川、黑龙江、甘肃等其他地方的工程总承包评标办法相比[1]，《评标办法》可适用于除房建市政外的工程项目，适用范围更广，对工程总承包模式的界定也更为明确。

二、完善有关勘察阶段的规定

随着上海市《管理办法》明确勘察阶段可纳入工程总承包的发包范围，越来越多的项目都涵盖了勘察工作，对工程总承包招标评标活动的规范提出了更为细致的要求。

《评标办法》关于评标专家组成的条款明确“评标专家的专业应包括设计和施工相关专业，如招标中含勘察、采购内容，应增加相应专业。”，并根据上海市对勘察设计企业的信用评价制度，在评标办法中要求：“在沪建设工程勘察设计企业的信用评价大于等于 65 分的为合格。”

此外，根据《管理办法》的规定，若工程总承包项目包含勘察业务，投标人还应具有与工程规模相适应的工程勘察资质或者与具备相应资质的勘察单位组成联合体；并且勘察单位不得作为投标人的牵头单位。

与其他地方的工程总承包评标办法相比，上海市《评标办法》有关勘察阶段的规定更为完善。如黑龙江、四川、湖南省等地工程总承包评标办法未明确工程总承包可含勘察阶段，也未对招标范围含勘察时评标专家的专业作出要求；甘肃省工程总承包评标办法也仅是在招标内容和范围部分涉及到勘察有关的内容。

三、调整评标方式，鼓励设计主导

旧《评标办法》列明了两种评标方式，均为两阶段评标，分别为：“综合评估法一”，即所有投标人全部入围，按照百分制记分法进行评审，工程总承包方案评审占30分、服务报价占70分，按照得分确定中标候选人；“综合评估法二”，即对工程总承包方案和服务报价分别评审，在两方面都评审通过的投标人中，按照报价由低到高选择中标候选人。

《评标办法》对评标方式进行了调整，明确名称为“经评审的合理低价法”和“综合评估法”，并作出了相应定义和解释。其中：“经评审的合理低价法”评标逻辑类似旧办法“综合评估法二”，即在信用标、技术标合格且通过商务标评审的投标人中，以投标报价由低到高确定中标候选人。“综合评估法”评标逻辑类似旧办法“综合评估法一”，即在通过信用标、技术标和商务标评审的投标人中，取技术标得分前5名的投标人进入商务标得分计算，以信用标、技术标及商务标得分之和的高低确定中标候选人。

从内容来看，两种评标办法均有以下两方面重大调整：

第一，增加了信用标评审的内容。其中，要求在沪建筑企业的信用评价大于等于60分，勘察设计企业的信用评价大于等于65分。联合体投标的，各方信用评价均应大于等于合格分。这一规定也在一定程度上响应了国家关于加快推进招标投标领域信用体系建设、构建以信用为基础的新型监管机制的要求[2]。对此，黑龙江等地工程总承包评标办法也有类似规定，如明确综合评估法可以增加全省建筑市场动态信用评价分值等，但未形成制度化规定。

第二，鼓励工程总承包模式以设计为主导。《评标办法》附件规定，无论采用哪种评标方式，在技术标评审中，设计方案（可含勘察）的评审得分权重占70%、施工方案（可含采购）的评审得分权重占30%。从工程总承包模式而言，《评标办法》扩大设计方案的比重更有利于促进设计-施工的深度融合，鼓励工程总承包项目以设计主导。对此，其他地方工程总承包评标办法未作相应的规定。

四、对采用资格预审作出一定限制

旧《评标办法》第六条第一款规定：“招标人可根据招标项目的具体情况，自行决定是否采用资格预审。”根据《上海市建设工程招标投标管理办法》（上海市人民政府令第50号）第十四条关于“资格预审的具体范围由市建设行政管理部门会同有关行政管理部门另行制定。”的规定，上海市住建委修订《评标办法》时增加了资格预审的条件（符合其一即可）：项目有资质要求、非政府投资项目单位集体决策、国家及上海市其他规定。需要特别说明的是：

第一，关于项目资质要求的限制，《评标办法》基于现阶段建筑企业资质改革的背景，作出了兼顾新旧资质标准的规定。

第二，关于资格预审的其他规定，结合《上海市建设工程招标投标管理办法》等有关规定，采用资格预审至少还有如下限制：①建设工程具有通用技术、性能标准的，不得采用资格预审；②申请人少于7人时，不得（再）进行资格预审。[3]

第三，《评标办法》规定资格预审不再使用综合评估法，可采用合格制、有限数量制两种方式进行评审，并对相应评审方式进行了明确。

此外，《评标办法》并未参照甘肃、湖南等地工程总承包评标办法的有关规定，将资格审查分为资格预审和资格后审，《评标办法》仅是规定了资格预审的有关内容。

五、完善否决投标的相关规定

《上海市建设工程招标投标管理办法》规定“招标人应当在招标文件中，将否决性条款集中予以载明。”基于此，《评标办法》专门规定招标人应在评标办法中集中单列否决性条款，并编制了附件3《否决投标条款》供招标人参考。其中，需要说明的是：

第一，否决投标条款应当按照技术标、商务标，分别集中单列；

第二，附件3《否决投标条款》仅供招标人参考，招标人可增减，但不得违反相关规定；

第三，基于现阶段工程总承包项目双资质的要求和建筑业发展现状，不少承包人选择以联合体形式进行工程总承包项目的投标。无论根据《招标投标法实施条例》还是《评标办法》的规定，联合体未提交共同投标协议均是法定的否决投标条款；

需招标人特别注意的是，根据《上海市建设工程招标投标管理办法》，未集中载明的否决投标条款，评标中将不被予以认可。[4]

六、增加评定分离的规定

《评标办法》与旧办法相比，根据《上海市建设工程招标投标管理办法》关于“招标人采用复核澄清方式确定中标人”等有关内容，增加了评定分离的有关规定，具体包括：

第一，规定招标人可以采用评定分离的方式确定中标人；换言之，招标人也可以授权评标委员会确定中标人。与黑龙江省工程总承包评标办法相比，《评标办法》也未限制招标人在招标文件中就要明确采用评定分离。[5]

第二，评标委员会应当（按排序）推荐2-3名中标候选人供招标人复核；招标人复核时，可要求中标候选人对投标文件进行澄清，一般应按排序确定中标人。这一规定注重评标程序的同时，也兼顾了招标人权益。值得一提的是，湖南、四川两地的工程总承包评标办法中，并未对评标委员会推荐中标候选人的排序作出限制，评标委员会可以推荐不超过3个不排序的中标候选人供招标人确定。

第三，招标人在中标候选人公示期满后的30日内无法确定中标人的，应当将评标委员会确定的第一中标候选人作为中标人。

七、精简条款，以《管理办法》为补充

考虑到《评标办法》与《管理办法》都是上海市住建委发布的专门针对工程总承包组织实施方式的规范性文件，且《管理办法》诸多内容涉及到招标评标等。此次修订删除了旧办法第三条【招标启动】、第四条【合同形式】、第十一条【风险担保或保险】条款。其他关于工程总承包项目招标评标的内容以《管理办法》为补充，在此作如下简要整理：

1. 招标应具备的条件

①项目完成审批、核准或备案（企业投资项目应完成核准或备案、政府投资项目原则上应完成初步设计批复）；

②资金来源已落实；

③招标所需基本资料已提供。

2. 招标文件的编制要求

①招标文件应包括：投标人须知、评标办法和标准、拟签订合同的主要条款、发包人要求、建设单位提供的资料和条件、投标文件格式、其他材料；

②建设单位提供的资料和条件：发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；

③招标文件中应当列明项目的目标、内容、范围、设计和其他技术标准；

④招标文件中应当明确建设单位和中标人的责任和权利；

⑤招标文件中应当要求投标人在其投标文件中载明拟分包内容；

⑥按照本市规定应当采用BIM 技术的，招标文件中应当有明确要求；

⑦建设单位应当在招标文件中明确最高投标限价。

3. 提交投标文件截止时间

依法必须进行招标的工程总承包项目，自招标文件开始发售之日起至投标人提交投标文件截止时间止：

①可行性研究（初步设计深度）批复或者初步设计批复完成后进行发包的工程总承包项目，最短不得少于30日；

②其余工程总承包项目，最短不得少于45日。

4. 合同形式

①企业投资项目宜采用总价合同；

②政府投资项目应合理确定合同价格形式。

5. 风险分担

招标人应在招标文件中对风险进行合理分担并明确约定，招标人（建设单位）承担的风险包括：

①建设单位提出的工期或建设标准调整、设计变更、主要工艺标准或者工程规模的调整；

②建设单位提供原始资料不准确引起的工期或建设标准调整、设计变更、主要工艺标准或者工程规模的调整；

③因国家政策、法律、法规变化引起的工程费变化；

④主要工程材料、设备、人工价格和招标时基价相比，波动幅度超过总承包合同约定幅度的部分；

⑤难以预见的地质自然灾害、不可预知的地下溶洞、采空区或障碍物、有毒气体等重大地质变化，其损失与处置费由建设单位承担；

⑥其他不可抗力所造成的工程费的增加。

综上，《评标办法》根据现行法律法规和上海市关于招标投标、工程总承包等规定，立足于工程总承包模式的现阶段发展成果和发展方向，对包含房建市政领域在内的各类工程总承包项目的招标评标活动进行了规范，与《管理办法》形成配套，共同为促进工程总承包组织实施方式进一步发展发挥重要作用。

1.本所涉及各地方工程总承包评标办法如下：

甘肃省住房和城乡建设厅关于印发《甘肃省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标评标定标办法》的通知（甘建建〔2020〕160号）

关于印发《黑龙江省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标管理办法（试行）》的通知（黑建规范〔2021〕13号）

湖南省住房和城乡建设厅关于印发《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标评标暂行办法》的通知 （湘建监督〔2021〕36号 ）

四川省住房和城乡建设厅关于公开征求《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标评标暂行办法（征求意见稿）》意见的通知

2.国家发改委《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见（征求意见稿）》（2021年9月30日发）等文件

3.《上海市建设工程招标投标管理办法》（上海市人民政府令第50号）第十四条（资格预审） 招标人可以采取资格预审方式对潜在投标人进行审查，但具有通用技术、性能标准的建设工程除外。资格预审的具体范围由市建设行政管理部门会同有关行政管理部门另行制定。 采用资格预审方式的，申请人少于7人时，招标人应当不再进行资格预审。

4.《上海市建设工程招标投标管理办法》（上海市人民政府令第50号）第十七条（否决性条款） 招标人应当在招标文件中，将否决性条款集中予以载明。补充招标文件中增加或者删除否决性条款的，招标人应当将修改后完整的否决性条款集中载明。 未集中载明的否决性条款，在评标中不予认可。

5. 关于印发《黑龙江省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标管理办法（试行）》的通知（黑建规范〔2021〕13号）第四十六条 工程总承包在招投标活动中试行“评定分离” 方式的，招标人应在招标文件中予以明确。