【建纬观点】保障性住房的国际法律与政策（上）
张晗 专职律师
现为上海建纬律师事务所国际业务部律师，毕业于北京理工大学和荷兰莱顿大学，并于英国高等法律研究所和韩国首尔大学进修学习。在加入上海建纬之前，张晗曾在联合国工作近三年，包括联合国人类住区规划署总部（肯尼亚）和人权高级专员办事处总部（瑞士），处理城市立法、住房以及条约履行事宜。现主要业务领域及服务范围：跨境业务、国际工程、房地产领域的诉讼和非诉讼法律事务服务。可以熟练使用英文作为工作语言。
有效增加保障性住房供给，完善住房保障基础性制度和支持政策，是中国 “十四五”时期的一项重要任务。为了加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居，国家和地方已经出台了大量的法律和政策进行保障和支持。
事实上，不光在中国，在国际上也有诸多关于保障性住房的法律与政策。笔者曾在联合国人类住区规划署总部工作近三年，期间参与协助多个联合国成员国汇报保障性住房的实施情况并撰写履约报告，也曾多次协助举办联合国保障性住房相关议题专家论坛。本着“他山之石，可以攻玉”的初衷，笔者将在本文中简单介绍保障性住房的国际法律和政策，以期为我国的保障性住房制度建设提供借鉴。
本文将分为上下两篇，上篇从国际法层面对住房权法律与政策进行介绍，下篇则着眼于各国实践，从立法和政策层面介绍保障性住房建设的立法保障。在上篇中，笔者将概括性介绍保障性住房的定义，什么是国际法层面的住房权，住房权的内涵和外延，并概述国际一级的问责和监督机制。
一、保障性住房的定义
国际上通用“affordable housing”代指保障性住房，包括公租房、保障性租赁住房和（共有/独有）产权住房，对保障性住房的划分和对应的定义详见下表。本文并不区分保障性住房的产权性质，概以统称保障性住房。
二、国际法“适足住房权”制度
保障性住房制度的建立和适用在国际法层面体现为对“适足住房权”的规定。国际法承认人人有权享有适当生活水准（“the right to adequate living”），其中包括取得适足住房（“adequate housing”），也即是享有“适足住房权”（ “the right to adequate housing”）。尽管这项权利在全球法律制度中占据重要位置，但根据联合国统计与预估，于2030年全球将有20亿人口需要适足的住房，约占全球总人口的40%。这意味着每年全球存在新建96000栋保障性住房的需求与缺口。此外，联合国估计届时全球有1亿人将处于无家可归或极度恶劣环境，有数百万人生活在生命或者健康受到威胁的条件下，住在拥挤不堪的平民窟和非正规住区（“slum and informal settlements”）。为了保障人人享有“适足住房权”，鼓励开发建设保障性住房，国际法层面也对此进行了相应的规定。
1. 国际法层面规定适足住房权的法律主要是1948年《世界人权宣言》和1966年的《经济、社会和文化权利公约》。二者均承认适足住房是适当生活水准权的一部分，而适足住房权为基本人权的一部分。
其中，《世界人权宣言》第25条第一款是最早提及这一权利的国际条约，《经济、社会和文化权利公约》被普遍认为是保护适足住房权的基本法律。
《经济、社会和文化权利公约》有172个国家签署，签署国有义务将此权利在国内法律中转化成国内法施行或者直接执行。
同时联合国人权委员会通过一般性意见（“general comments”）对该条款做出了具体解释，详情请见第4号、第7号和第16号一般性意见。
2. 除了《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利公约》之外，承认适足住房权的其他国际条约包括：
1951年《关于难民地位的公约》（第21条）
国际劳工组织1962年《社会政策基本宗旨和准则公约》（第117号，第5条第2款）
1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》（第4条第3款）
1966年《公民权利和政治权利国际公约》（第17条）
1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》（第14条第2款及第15条第2款）
1989年《儿童权利公约》（第16条第1款及第27条第3款）
1989年国际劳工组织《关于独立国家土著和部落民族公约》（第169号第14、16和17条）
1990年《保护所有迁徙工人及其家庭成员权利国际公约》（第43条第1款d项）
2006年《残疾人权利公约》（第9条和第28条）
其他
3. 在区域级别，保护适足住房权的成文和判例法包括：
1977《欧洲迁徙工人法律地位公约》
1990《非洲儿童权利与福利宪章》
1996修订版《欧洲社会宪章》
其他
《欧洲保护人权与基本自有公约》（1950）、《欧洲社会宪章》（1961）、《美洲人权公约》（1969）和《非洲人权和人民权利宪章》（1981）虽没有明确提及适足住房权，但是通过判例的形式确定并且保护住房权相关权利。
4.多个国家也在宪法层面对适足住房权进行保护。包括：
墨西哥1917年宪法第4条：每个家庭都享有体面和适当住房的权利。法律应规定各种立法法规和必要的支持，以实现所述目标。
葡萄牙1976年宪法第65条：所有人，包括个人及其家庭，均有权居住在满足卫生和舒适标准并且保护个人和家庭隐私的面积适当的住房中。
俄罗斯联邦1993年宪法第44条：人人享有居所的权利，不得任意剥夺任何人的住宅。
南非1996年宪法第26条：人人享有获得适足住房的权利。国家必须在现有资源范围内采取合理的立法和其他措施，逐步实现这一权利。在法院对所有相关情况进行审议并发布命令之前，不得将任何人驱逐出他们的家园，或毁坏他们的房屋。任何法律均不得允许任意驱逐。
5. 联合国及其他国际组织还通过会议、宣言和政策计划的形式颁布适足住房权相关倡议与承诺，包括：
《温哥华人类住区宣言》、《21世纪议程》、《伊斯坦布尔人类住区宣言》、《人居议程》、《千年宣言》、《千年发展目标》、《联合国2030年可持续发展目标（SDG2030）》、《新城市议程 （NEW URBAN AGENDA）》等从多个方面阐释住房以及适足住房权的意义，并且重申了世界各国对实现这一权利的承诺。
三、“适足住房权”权利的内涵与外延
联合国住房权从以下7个层面对住房进行了最低要求：
1. 权利保障（Security of tenure）：权利保障指的是从法律层面对居住权利进行保护，以免居住人受到强拆、骚扰和其他威胁。
2. 服务和基础设施的供应（Availability of services, materials, facilities and infrastructure）：如果居住者得不到安全的饮用水、适当的卫生设施、烹饪、取暖、照明所需能源、垃圾处理等，则不能视为适足的住房。
3. 可负担性（Affordability）：如果住房成本不可负担，则不能视为适足住房。
4. 宜居程度（Habitability）：如果不能保证人身安全，或者提供适当的空间，使得居住者免受寒冷、潮湿、炎热、风雨和其他健康威胁，即不能视为适足住房。
5. 无障碍（Accessibility）：如果没有考虑弱势群体和边缘化群体的特殊需求，则不能视为适足住房。
6. 地点（Location）：如果剥夺了就业机会、医疗服务、学校和其他社会公共设施，或处于受污染或危险地区，则不能视为适足住房。
7. 文化环境（Cultural adequacy）：如果不尊重并且没有考虑文化特性的表达，不能视为适足住房。
四、国际层面的问责、监督和建议机制
虽然国际公约作为国际法软法没有强制执行力，但是联合国也通过每年的UPR普遍定期审议制度对各个国家适足住房权的实施情况进行审查。同时对于具体条约，联合国也设立了条约专门委员会，对联合国成员国条约的执行和履行进行审议，提出立法建议。联合国人权委员会在2000年还设立了“适当生活水准所含适当住房问题特别报告员”（special rapporteur to the right to adequate housing），联合国人居署也有住房权项目对各个国家的住房权问题提供技术指导等。虽然在更多时候，住房权是作为住房问题的一部分在国家政策层面得以落实，但是以上措施也体现了住房问题作为一项权利在国际法层面的保障。
比如，在1994年对于多米尼加共和国对《经济、社会和文化公约》的履行审议中，委员会指出：
“为了逐步实现住房权，请政府尽现有资源向住区提供基本服务（水电、排污、卫生、垃圾处理等），并确保向社会中最需要的群体提供公共住房。政府还应努力确保完全依法采取这些措施。为了克服政府在与委员会对话时承认的现有问题，促请该国政府考虑为促进受到影响的人参与制定和执行住房政策而设计的积极措施。此种积极措施可包括：（a）正式承诺便利民众参与市区发展进程；（b）法律承认社区建设的组织；（c）建立一个社区住房资金制度，为相较贫困的社会阶层提供信贷开辟多种渠道；（d）增强市政机构在住房部门中的作用；（e）改善负责住房的不同政府机构之间的协调，考虑建立一个单一的政府住房机构。”
除了国际公约的监督机构，联合国人居署作为联合国住房与城市规划专门性机构，常常以建议形式为成员国的国家住房政策制定提供技术支持。其采取的建议通常有：
（a）建立国家级的住房公积金制度;
（b）建立保障房制度并定位需要保障房的人群，设立准入和退出机制；
（c）进行贫民窟、旧房改造；
（d）盘活城市闲置土地并进行城市更新；
（e）针对住房需求提供小额贷款制度；
（f）对于开发商，采取强制（如固定配额）或奖励模式（如容积率置换、容积率奖励）要求开发商进行保障房建设；
（g）从建筑法层面，对保障房的要求降低以节省成本，比如对当地材料的限制放宽；
（h）从行政审批层面加快保障房证照（施工许可证等）的审批，等等。
END
作者 | 张晗
编辑 | 建纬品牌部
